Congresso amplia poder na arena ambiental — com saldo controverso

O Congresso Nacional ampliou a atuação na área ambiental e climática nos últimos quatro anos, movido tanto pela agenda do Executivo e de grupos de interesse como a bancada ruralista, quanto por pressões geopolíticas que aceleraram temas como a exploração de minerais críticos. 

Houve avanços em áreas como mercado de carbono e biocombustíveis, e retrocessos principalmente em projetos que envolvem licenciamento, questões fundiárias e terras indígenas. O balanço final foi negativo para o meio ambiente, segundo um monitoramento do Farol Verde, plataforma do Instituto Democracia e Sustentabilidade (IDS).

A pesquisa mapeou 66 ocasiões em que projetos de lei e vetos relacionados à pauta socioambiental foram à votação nominal em plenário. Entre janeiro de 2023 e julho de 2026, foram 44 na Câmara e 22 no Senado. Em 70% dos casos, o resultado foi considerado prejudicial para o meio ambiente, segundo avaliação do Observatório do Clima, rede de 130 organizações da sociedade civil. Proporcionalmente, o Senado fez avançar mais projetos considerados negativos do que a Câmara. 

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A atuação na área ambiental foi mais forte na comparação com a legislatura anterior, diz Vinicius Moraes da Cunha, pesquisador de políticas públicas socioambientais no IDS. “Houve temas que avançaram agora e não antes, em parte porque grupos de interesse se especializam e acumulam expertise”, diz. 

Também foi observado um maior uso da estratégia de fracionamento, com a apresentação de vários projetos sobre um mesmo tema, o que dificulta o acompanhamento. “São discussões que deixam de ser técnicas e muitas vezes ultrapassam a barreira da sensatez”, diz Suely Araújo, ex-presidente do Ibama e coordenadora de políticas públicas do Observatório do Clima. 

Alguns projetos foram judicializados, como as leis que alteraram o licenciamento ambiental e foram contestadas no Supremo Tribunal Federal (STF), onde aguardam julgamento. Os textos tentam uniformizar e simplificar o processo de licenciamento ambiental, uma queixa antiga do setor produtivo, e flexibilizam o processo para obras de médio impacto e criam uma licença especial para projetos considerados estratégicos pelo Executivo, entre outros pontos. O governo Lula vetou dezenas de trechos, mas os vetos foram derrubados.  

O marco temporal de terras indígenas, que restringe a demarcação de territórios, também foi tema de projetos que avançaram no Congresso e foram considerados inconstitucionais pelo STF.  

Outros retrocessos contabilizados pelas organizações foram votações que flexibilizaram o Código Florestal e a regularização fundiária e reduziram o papel do Ibama e da Anvisa na aprovação de agrotóxicos, além de “jabutis” incluídos no projeto que regulamenta eólicas offshore e criam incentivos à energia termelétrica.

Analistas que acompanham a pauta ambiental no Legislativo citam a redução da influência do Executivo no Congresso como fator para o avanço desses temas, uma tendência crescente dado o aumento do controle do Orçamento pelos parlamentares por meio de emendas. Isso ocorreu mesmo em um mandato do Executivo que teve políticas ambientais e climáticas estruturadas e coordenadas entre os ministérios — caso do Plano de Transformação Ecológica, liderado pela Fazenda. 

Um exemplo dessa perda de influência do Executivo está na análise de vetos presidenciais, que de forma geral buscavam barrar retrocessos socioambientais em projetos de lei — 83% desses vetos foram derrubados pelo Congresso, segundo o IDS. 

“Há cada vez mais dificuldade de conseguir não só avançar, mas salvaguardar o que já existe quando dependemos do Legislativo, até porque os projetos acabam entrando como moeda de troca para outras agendas”, diz Liuca Yonaha, vice-presidente do Instituto Talanoa. 

Mais de 80% dos deputados buscam a reeleição, e o índice de renovação da Casa costuma ficar abaixo dos 50%. No Senado, 60% dos ocupantes das 54 vagas em disputa este ano tentarão se reeleger — ali, o índice de renovação é maior.  

Entre avanços e retrocessos 

Com apoio do governo Lula, projetos de relevância na intersecção entre economia e agenda climática foram aprovados, como a criação do mercado regulado de carbono (SBCE) e a Lei do Combustível do Futuro, que criou incentivos para a expansão de biocombustíveis como o etanol, biodiesel e SAF (combustível sustentável de aviação). 

O desenvolvimento do setor de biocombustíveis é uma agenda que costuma unir governistas e setores do agronegócio. Para Cunha, o peso da bancada ruralista — que abarca mais da metade dos parlamentares — aparece tanto ao impulsionar projetos relevantes para a política climática, como o recém-aprovado novo marco do seguro rural, quanto em matérias que flexibilizam regulações fundiárias. “O mesmo Congresso é capaz de produzir políticas públicas quase antagônicas”, diz o pesquisador do IDS. 

Responsável por aprovar as prioridades orçamentárias enviadas pelo Executivo, o Congresso manteve sucessivos valores recordes para o Fundo Clima, mas também reduziu recursos destinados à prevenção de desastres tanto no Orçamento quanto na destinação de emendas, segundo levantamento do Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc). 

De forma geral, o Legislativo atua com um padrão de reagir a desastres climáticos quando eles acontecem — no geral abrindo espaço extra no Orçamento — mas não impulsiona projetos de mitigação e adaptação, diz Yonaha.

Ao mesmo tempo, a vice-presidente do Talanoa destaca que o governo não conseguiu avançar a atualização da Política Nacional sobre Mudança do Clima, hoje regida por uma lei de 2009, e que deu origem ao Plano Clima, desenhado por diversos ministérios. “É uma política norteadora que está defasada, então o Plano Clima é um avanço em cima de um arcabouço desatualizado”, diz. 

A atual legislatura também aprovou medidas consideradas positivas para a agenda climática e socioambiental, muitas das quais não foram levadas à votação nominal em plenário e passaram com votação simbólica, por exemplo. 

O IDS destaca a Política Nacional de Qualidade do Ar, que estabelece regras para reduzir níveis de poluição, a Política Nacional de Manejo Integrado do Fogo, que regula o uso controlado de fogo para prevenir grandes incêndios, e o marco legal dos bioinsumos, com incentivos para o setor.

Alguns temas relacionados à política climática e transição energética também avançaram por pressões geopolíticas, como a Política Nacional dos Minerais Críticos, essenciais para a produção de baterias. O projeto que cria o marco legal do setor foi aprovado recentemente após tramitação rápida. 

“Nos últimos anos, energia passou a ser um tema relevante para o legislador”, diz Mônica Sodré, CEO da Meridiana, que atua com políticas públicas para a economia de baixo carbono. “O mundo demanda mais energia e, num cenário de guerra, fragmentação e ausência de confiança, a pergunta é de onde ela vai vir.” 

O próximo ciclo  

Há uma série de projetos com impacto socioambiental e climático em tramitação que poderão ficar para a próxima legislatura.

Um ponto de atenção são projetos aprovados na Câmara que esperam análise do Senado, como propostas para restringir embargos ambientais remotos de área desmatada e simplificar o licenciamento nos arredores da BR-319, rodovia que atravessa a Amazônia. 

Também aguardam no Senado o projeto da Lei do Mar, que regula o uso sustentável da área costeira, a adesão do Brasil ao Acordo de Escazú, tratado ambiental da América Latina e do Caribe, e uma política nacional de combate ao desperdício de água.  

Araújo, do Observatório do Clima, enxerga potencial para que o Congresso tente avançar projetos para regular a mineração em terras indígenas, na esteira do interesse em minerais estratégicos. Sodré considera que, após regular o SAF, os parlamentares podem olhar para o transporte marítimo de baixo carbono, tema de acordos internacionais e setor com potencial para os biocombustíveis brasileiros.  

Para Yonaha, do Talanoa, a urgência da mudança climática torna inevitável que o assunto ganhe força na próxima legislatura. “Esperamos que isso ajude a aumentar o conhecimento da discussão legislativa mais técnica, mas também podem surgir muitas falsas soluções”, diz.   

Outro fator preponderante será a eleição presidencial. Muitos dos temas que avançaram nesta legislatura dependem de regulamentação do Executivo, que de forma geral tem muita força sobre a agenda socioambiental. “Mesmo com o protagonismo maior do Legislativo, quem ganhar a eleição vai distribuir as cartas”, diz Cunha.