É hora de repensar as COPs

Neste ano, a Conferência de Bonn, que antecipa as discussões técnicas para a tomada de decisão na COP, teve um gosto estranho. Nas conversas de um corredor mais vazio do que o habitual, ninguém sabia muito definir o sentimento. A explicação mais óbvia parecia ser em torno das tensões geopolíticas globais do momento, que têm inclusive feito escassear recursos para o próprio financiamento da UNFCCC. 

Mas há algo bem mais profundo do que isso acontecendo com o regime climático internacional: a percepção de que ele talvez simplesmente já tenha cumprido sua função e de que está na hora de repensar a governança climática multilateral do futuro.

No fim de 2025, já começamos a experimentar as limitações da Convenção do Clima na sua nova fase de implementação. Durante a COP30, uma tentativa de se discutir “mapas do caminho” de mitigação setorial, liderada pela ministra Marina Silva, morreu na praia. A UNFCCC não estava preparada para discutir implementação, sobretudo com novos formatos e arranjos distintos dos já utilizados no processo. 

As COPs foram feitas para serem um espaço de tomada de decisão, não de implementação de ações concretas que viabilizem mitigação ou adaptação climática. O que aconteceu em Bonn foi mais uma materialização dessa limitação do sistema (o “novo normal” da UNFCCC?): quando aspectos voltados à implementação foram trazidos para a mesa de negociação, as conversas ficaram bem mais difíceis.

Uma das razões que podem explicar isso é o fato de que a tomada de decisão das COPs tem operado em cima de uma visão do passado: mandatos pré-definidos, um menu padrão de modelos de articulação e de arranjos institucionais, um arcabouço de conceitos e linguagens já acordadas. Sempre que uma proposta de negociadores ou facilitadores se desvia desse padrão, a reação habitual na sala de negociação é ampla rejeição. 

A implementação do Acordo de Paris traz um horizonte completamente novo de opções e requer uma mentalidade aberta para novas abordagens e vocabulários que hoje não existem no modus operandi das negociações da UNFCCC.  

Proposta de reforma

Mas algumas propostas de reforma estão ganhando tração. Um grupo formado por ex-negociadores e especialistas vinculados à European Capacity Building Initiative (ECBI) publicou um paper propondo mudanças no formato das COPs para torná-las mais eficientes e adequadas à nova era de implementação da UNFCCC. As propostas incluem expandir o foco das COPs na implementação por meio de novas modalidades de articulação, enquanto a negociação ficaria restrita apenas aos temas que efetivamente precisem de tomada de decisão. 

Além disso, propõem mudanças mais estruturais: criar a figura do Chefe de Implementação (“Head of Implementation”) dentro das delegações nacionais, trazer atores não-estatais como parceiros ativos de implementação no palco da UNFCCC, organizar mais diálogos multissetoriais voltados a financiamento e transferência de tecnologia e até desenvolver plataformas baseadas em IA para facilitar a implementação e a aprendizagem.

Para eles, outro entrave do modelo atual é a necessidade de consenso na tomada de decisão, que consome todo o capital político durante as sessões. Esses esforços seriam mais bem alocados em discussões de implementação, que hoje não são alcançadas pelas negociações formais. Trazer para esse espaço das COPs os atores nacionais responsáveis por efetivamente implementar as ações climáticas seria muito mais produtivo. 

Mecanismos de implementação 

É verdade que a UNFCCC chegou a tentar criar espaços de implementação, e até de articulação com atores não-estatais, de forma periférica, mas eles nunca foram instrumentos genuinamente de implementação. Talvez o mais perto que se chegou disso tenha sido o Mecanismo Financeiro, um conjunto de fundos climáticos multilaterais ancorados dentro da UNFCCC – incluindo o GCF (Fundo Verde para o Clima) e o GEF (Fundo Global para o Meio Ambiente). 

No entanto, ainda que sejam instrumentos cuja governança e diretrizes são dadas dentro da UNFCCC, na prática a implementação acontece fora: países beneficiários buscam financiamento diretamente junto aos fundos, por meio de entidades credenciadas, a partir de sistemas e processos desconectados da UNFCCC. 

Além disso, na prática o Mecanismo Financeiro da UNFCCC é abastecido sobretudo por contribuições de governos de países desenvolvidos, enquanto a implementação requer a mobilização de um espectro muito mais amplo de recursos, inclusive privados.

Nesse contexto, talvez a melhor expressão de um efetivo instrumento de implementação seria alguma espécie de plataforma de “meios de implementação” (jargão da UNFCCC para designar financiamento, transferência de tecnologia e capacitação), hospedada na UNFCCC, e que pudesse conectar países e seus projetos e atividades de mitigação e adaptação com meios de implementação disponíveis por múltiplos atores. 

Essa ideia já está começando a ser articulada no âmbito das negociações do Artigo 6.8 do Acordo de Paris, que trata de desenvolver abordagens de cooperação de mitigação e adaptação entre os países sem envolver transferência de créditos de carbono, por meio de financiamento, tecnologia e capacitação. 

A proposta, contudo, teve baixa receptividade nas salas de negociação em Bonn, mesmo entre os países que necessitam de financiamento e que provavelmente seriam grandes beneficiários de uma plataforma de financiamento com visibilidade global. Como nunca foi feito antes, prevalece a desconfiança: o mesmo apego ao passado que trava a sala de negociação faz com que até os beneficiários potenciais hesitem diante de algo tão novo.

Desconforto da mudança

O episódio só mostra como os desafios da reforma desse sistema são mais profundos do que pode parecer. A verdade é que o grosso das decisões estruturantes já foi tomado, e o que ainda exige negociação consome um capital político que faria mais diferença na implementação. 

Essa transição traz crises existenciais para o sistema como um todo, inclusive para os atores envolvidos. A mudança pode significar que as COPs serão mais vazias, que serão mais populadas por outros atores ou que contarão com outros protagonistas; que demandarão e valorizarão novas habilidades e competências entre os participantes; e que precisarão ser realizadas em formatos e periodicidades alternativos. 

Tudo isso, sem dúvida, gera desconforto. Mudanças podem ser dolorosas, especialmente em um regime que se consolidou ao longo de 34 anos.

Mas mudanças são também oportunidades. Se chegamos a esse ponto, é porque o sistema da UNFCCC funcionou: entregou um arcabouço de regras completo e pronto para ser colocado em prática e monitorado. Missão cumprida, o próximo passo é ainda mais desafiador: implementar os compromissos do Acordo de Paris vai exigir muito mais da comunidade internacional. 

Há muitos caminhos e espaços alternativos para isso, e provavelmente a solução vai estar fragmentada em diversas coalizões, clubes, acordos e até em outros tratados internacionais complementares. 

No entanto, a UNFCCC continua sendo um dos espaços de articulação multilateral mais bem-sucedidos na história da governança global. Não utilizar esse fórum para a implementação climática seria um desperdício.