Câmara aprova “projeto Frankenstein” para mercado de carbono

Num processo para lá de tumultuado, a Câmara dos Deputados aprovou na noite desta quinta-feira, no apagar das luzes da última sessão do ano, o projeto de lei que cria o mercado regulado de carbono brasileiro. 

Mas a novela está longe de terminar.

A Câmara fez uma manobra para poder dar a palavra final sobre o marco do carbono. Embora tenha aproveitado a base do texto da senadora Leila Barros (PDT-DF) que passou pelo Senado em outubro, formalmente a Câmara o rejeitou, aprovando outro, de autoria do ex-deputado Jaime Martins (PSD-MG), de 2015. Com isso, o texto irá a votação no Senado em 2024 e terá que retornar à Câmara, prolongando ainda mais a tramitação. 

Se a aprovação é histórica e representa um inegável avanço em uma pauta há muito esperada por colocar o Brasil na rota da precificação do carbono como incentivo à descarbonização da economia, deixou também um gosto amargo.

Durante todo o dia de ontem houve tentativas de se retirar o texto da pauta uma vez que ninguém teve tempo de analisar em detalhes a versão que foi a votação. Enquanto a sessão já acontecia, muita gente dentro e fora do plenário se queixava de sequer ter tido acesso a ele.

No curto espaço de cinco dias, desde o último domingo, foram protocoladas pelo relator Aliel Machado (PV-PR) quatro versões diferentes do texto. Fora rascunhos que circularam nesse período, gerando insegurança e apreensão.

“O texto é contraditório, prolixo, cheio de janelas que podem levar a arapucas e judicialização. O Aliel Machado fez um Frankenstein de texto de PL”, diz uma advogada especializada na regulação de políticas climáticas.

“Apesar dos problemas, era preferível aprovar logo para avançar e tentar consertar no Senado”, avalia outra especialista. “Antes feito do que perfeito.”

A seguir, o que foi aprovado e os pontos controversos:

Cap and trade

A essência do projeto de lei é a criação do Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões de Gases de Efeito Estufa (SBCE), um mecanismo de cap and trade semelhante ao vigente na União Europeia desde 2005.

Nesse mecanismo, os entes regulados recebem permissões para emitir uma certa quantidade de gases poluentes. Quem emitir menos do que sua cota pode vender seu “saldo positivo” para quem exceder seus limites.

Os limites ficam progressivamente mais estritos ao longo dos anos, o que encarece o fechamento da conta de carbono e cria incentivos econômicos para a descarbonização.

“A estrutura do projeto foi mantida, com elementos que permitem um bom funcionamento no longo prazo. Em geral, é uma sinalização positiva do Brasil para o mercado e a comunidade internacional de que o país vai endereçar a precificação do carbono”, diz Antonio Augusto Reis, sócio da área de direito ambiental e mudanças climáticas do escritório Mattos Filho

O texto da Câmara manteve os mesmos limites aprovados no Senado: apenas instalações (como uma fábrica) que emitem mais de 25 mil toneladas de CO2 por ano terão suas emissões limitadas. Aquelas que emitem mais de 10 mil toneladas terão de fazer um relato obrigatório de suas emissões. Esses cortes poderão ser revistos no futuro.

Ninguém ainda fez um levantamento, mas especialistas dizem que 25 mil toneladas é um limite elevado e que apenas grandes empresas serão alcançadas pelo mercado regulado.

Isso, somado aos fatos de que a agropecuária ficou de fora (veja abaixo) e que metade das emissões brasileiras vêm do desmatamento, tornará o mercado regulado brasileiro nanico. Estimativas preliminares apontam que apenas 15% das emissões de gases de efeito-estufa do país estarão cobertas.

Além da negociação de permissões para poluir, o mercado regulado admitirá a negociação de mecanismos de remoção ou redução de emissões, ou seja, créditos de carbono para compensação de emissões, desde que obedeçam a metodologias de apuração aprovadas pelo órgão gestor do SBCE.

As permissões para poluir, chamadas de Cotas Brasileiras de Emissões, serão distribuídas às empresas reguladas de forma gratuita, inicialmente, podendo ter um custo no futuro.

Tanto a alocação dessas permissões entre os entes regulados quanto o percentual de créditos de carbono para compensação que será admitido no sistema serão definidos pelos órgãos gestores nos chamados Planos de Alocação, que serão periódicos.

Depois da aprovação final da lei no Congresso e da sanção presidencial, haverá um prazo de um ano, prorrogável por mais um ano, para a sua regulamentação. Só depois disso que começa a implementação, sendo que nos primeiros anos de funcionamento os limites de emissão ainda não serão aplicados e a obrigatoriedade recai apenas sobre o reporte.

Agro fica de fora (e aterros também)

Assim como no Senado, as atividades agropecuárias primárias estão fora do mercado regulado, ou seja, não terão suas emissões limitadas. 

Existe um consenso de que hoje não existe metodologia pacificada para se medir as emissões do campo, mas parte do governo defendia que não constasse uma vedação expressa para permitir uma inclusão futura do setor, algo que a bancada ruralista conseguiu impedir.

A novidade na Câmara foi a inclusão, na última hora, de um destaque que também exclui dos limites de emissão os aterros sanitários, sempre que “comprovadamente adotarem sistemas e tecnologias para neutralizar tais emissões”.

A confusão dos créditos de carbono

Além da controvérsia envolvendo a inclusão ou não da agropecuária, as maiores polêmicas envolvendo o texto dizem respeito aos créditos de carbono.

Se no Senado a versão aprovada era restritiva em relação à admissão dos créditos de carbono, que no Brasil hoje são gerados majoritariamente por projetos que evitam o desmatamento da floresta Amazônica, o relator na Câmara procurou amenizar isso.

“O texto aprovado criou mais possibilidades de entrada dos créditos de carbono no mercado regulado, mas no geral ainda tem um caráter restritivo”, comenta uma fonte.

Um dos pontos de maior confusão surge no artigo 42, cuja redação dá margem a duas interpretações. O parágrafo 2 diz o seguinte: “É expressamente vedada a conversão em Certificado de Redução ou Remoção Verificada de Emissões (CRVE) de créditos de carbono do mercado voluntário decorrentes de atividades de manutenção ou de manejo florestal sustentável, salvo se metodologia credenciada pelo SBCE reconhecer a efetiva redução de emissão ou remoção de gases de efeito estufa em créditos com essa origem.”

Na interpretação de alguns especialistas, a vedação diz respeito apenas a créditos gerados em áreas de manejo florestal sustentável, ou seja, em que há extração de madeira nativa de forma controlada. Esse é um segmento de atividade econômica em que a geração de créditos de carbono de fato não é pacificada.

Mas para outros especialistas, ao falar também em “manutenção” florestal, o parágrafo contemplaria os projetos de desmatamento evitado. 

“A regra geral do texto já diz que todos os créditos de carbono admitidos têm que ter uma metodologia aprovada. Então, ao falar em vedação, a redação coloca uma nuvem cinzenta sobre a admissão dos créditos do tipo REDD+”, diz Reis, do Mattos Filho.

Essa também é a interpretação de Yuri Rugai Marinho, CEO da Eccon Soluções Ambientais, para quem o PL aprovado pode desestimular os projetos de conservação de florestas no país.

Mas o texto ainda vai além de definir regras de intersecção entre o mercado regulado e o voluntário e tem a pretensão de também trazer segurança jurídica para o segundo, o que  só aumentou a confusão.

“Artigos irrelevantes e distorcivos com foco em REDD+ surgiram entre a versão do Senado e a recém-aprovada, desviando o foco e gerando debates sobre um conteúdo frágil e mal fundamentado”, diz Natalie Unterstell, presidente do Instituto Talanoa e colunista do Reset.

“O REDD mereceria projeto de lei próprio, porque não tem nada a ver com o sistema de cap and trade. Mas, em não sendo possível, deveria ser objeto de regulamentação posterior”, completa ela.

Os Estados

As primeiras versões do texto do relator criaram enorme oposição dos governadores amazônicos porque dificultavam o desenvolvimento de projetos de geração de créditos de carbono por desmatamento evitado pelos Estados. Depois de muita negociação, isso caiu.

“Na versão aprovada, ficou claro que os Estados podem desenvolver seus projetos REDD+ jurisdicionais. E os proprietários privados de terras terão o direito de excluir suas áreas dos sistemas jurisdicionais, desde que sigam determinado procedimento de comunicação”, diz Reis, do Mattos Filho.

Entretanto, o texto criou uma outra regra, que proíbe a venda futura de créditos pelos Estados. A intenção é evitar que governantes atuais fechem contratos que permitam a antecipação de receitas futuras, o que faz sentido. Mas acaba inviabilizando um mecanismo comum de financiamento para tirar esses projetos do papel.

Valores mobiliários

Outra modificação importante na Câmara diz respeito à natureza jurídica dos créditos de carbono. O texto do Senado definia todos os créditos como ativos mobiliários sujeitos à regulação da Comissão de Valores Mobiliários (CVM). 

Se, por um lado, dava segurança e abria caminho para criação de produtos financeiros contendo esses ativos, por outro gerava empecilhos e impunha custos aos desenvolvedores de projetos de carbono.

O texto da Câmara contornou esse problema ao definir que os créditos serão considerados valores mobiliários apenas quando negociados no mercado financeiro e de capitais. Também cria a figura dos Certificados de Recebíveis de Créditos Ambientais (CRAM). 

Demanda forçada

Dois destaques acolhidos pelo relator na última hora criaram demandas compulsórias para os créditos de carbono – e tendem a ser revistos no Senado.

Um deles obriga seguradoras, empresas de previdência privada e de capitalização a aplicar um percentual das suas reservas técnicas em créditos de carbono. Outro define que proprietários de veículos a combustão terão que compensar suas emissões via créditos de carbono.