Destrinchando o Artigo 6 do Acordo de Paris e suas oportunidades para o Brasil

O Acordo de Paris reúne mais de 190 países que se comprometem individualmente a manter esforços progressivos de redução de emissões de gases de efeito estufa na atmosfera por meio de metas conhecidas como Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDCs). O objetivo é limitar o aquecimento global a menos de 2ºC e com esforços para se manter abaixo de 1.5º C em relação aos níveis pré-industriais.

Além disso, o Acordo de Paris requer que os países progressivamente reduzam suas emissões até que se atinja um balanço entre as emissões e as reduções ou remoções, e assim se alcance a tal neutralização.

Para encorajar os países a acelerar esses esforços, prevê a possibilidade de eles cooperarem para reduzir emissões de gases de efeito estufa conjuntamente, por meio de dois instrumentos de mercado, que estão no tão falado Artigo 6.

Um deles é uma espécie de um grande comércio de reduções de emissões (ou remoções) entre os países (artigo 6.2); e o outro é a geração de redução/remoções de emissões com base em projetos privados, certificados e validados por um órgão supervisor constituído dentro do Acordo de Paris (artigo 6.4).

Artigo 6.2 e os ITMOs

Tanto o artigo 6.2 quanto o 6.4 apresentam oportunidades interessantes para o Brasil, inclusive para o setor privado, e embora ambos estejam correlacionados, neste momento vamos focar no artigo 6.2. Ele permite que os países troquem entre si os chamados “Resultados de Mitigação Internacionalmente Transferidos” (ITMOs).

Isso significa que resultados de redução de emissões ou remoções de gases de efeito estufa da atmosfera ocorridos em um determinado país podem ser transferidos para outro, o qual poderá contabilizar tais resultados na performance da sua meta nacional.

O artigo 6 ainda não está regulamentado, e, portanto, estão pendentes ainda de decisão vários aspectos importantes da arquitetura e funcionamento desses mercados, inclusive a própria definição do que são os ITMOs.

De acordo com os textos de negociação durante a COP 25 em Madri, a definição mais aceita neste momento considera que esses resultados de mitigação são reduções de emissão ou remoções de gases de efeito estufa.

Mas não está totalmente claro se são quaisquer reduções de emissão/remoções ou somente aquelas dentre as atividades previstas na NDC do país; e se é necessário que a redução de emissões seja medida em CO2, ou se é possível aceitar outras métricas como MWh de energia por exemplo; entre outros diversos pontos de dúvida pendentes.

Se essa possibilidade de transferência de ITMOs se confirmar, teremos um grande mercado de “reduções de emissões/remoções”, que lembram um pouco a natureza das reduções de emissões/remoções que são certificadas no mercado voluntário de carbono, por exemplo.

A engrenagem

No caso do mercado voluntário, isso ocorre a partir de um projeto que certifica a redução de emissões considerando uma linha de base e metodologia aprovadas. No caso do artigo 6.2, não há exatamente necessidade de um projeto. Na verdade, não há maior detalhamento sobre o que caracteriza um “resultado de mitigação” e como ele será verificado. Assim, há uma relativa liberdade para se pensar em o que pode ser enquadrado como um “resultado de mitigação”.

As últimas versões dos textos de negociação da COP em Madri apenas prevêem que ITMOs devem ser reais, verificados e adicionais; ou seja: procedimentos de verificação devem ser criados, e critérios de adicionalidade deverão ser demonstrados para garantir que aqueles resultados são reais e íntegros.

Embora o texto não diga, adicionalidade neste contexto parece significar resultados de mitigação que não ocorreriam normalmente, ou seja, resultados além daqueles previstos na política projetada pelo país.

Logo, a rigor, para se entrar em uma abordagem cooperativa do artigo 6.2, o país que gera ITMOs deve demonstrar que está transferindo esforços de mitigação que são adicionais àqueles que já estão sendo adotados para cumprir sua meta nacional.

Outro aspecto importante é que, para que não haja dupla contagem de reduções de emissão/remoções, o país que transfere créditos deve assegurar que essa redução de emissões/remoção não está sendo contabilizada no cumprimento de sua própria meta.

Assim, por exemplo, para cada “redução de emissão” transferida na forma de ITMOs, o país deverá “adicionar” uma emissão em seu balanço. Na prática: um país somente poderá participar desse mercado se tiver condições de gerar “excedente de NDC”.

E o Brasil?

Será que o Brasil tem potencial para gerar esse excedente?

Para saber disso, o país precisa ter algum tipo de mapeamento sobre onde estão suas fontes de emissão, e depois precisaria promover a quantificação, mensuração, monitoramento e manutenção de dados, e assim adotar formas de controle e gestão sobre essas emissões, sistema conhecido como MRV.

Uma vez que se tenha esses dados e esse controle, aí sim o país poderá identificar o tal “potencial para excedente de NDC”, e manejá-lo para criar oportunidades dentro do artigo 6.2.

Para que se classifique emissões como “excedente de NDC”, é necessário antes enquadrar o percentual das emissões que corresponde ao cumprimento da NDC. Como a NDC brasileira representa um número de reduções absolutas em relação a toda a economia, isso significa dizer que o governo brasileiro deve promover políticas para redução de emissões em todos os setores.

Uma das opções em termos de políticas públicas de controle das fontes emissoras de GEE, sobretudo para o setor da indústria e eletricidade, é a implantação de um sistema de comércio de emissões de cap and trade.

Ao delimitar um cap de emissões para um determinado setor – que seja consistente com o previsto na sua NDC –, o governo está criando um referencial sobre o qual seria possível identificar a ocorrência de um “excedente de NDC”.

Em outras palavras, se o governo limita as emissões de um setor e distribui os correspondentes direitos de emissão para as indústrias reguladas, sempre que a indústria deixar de utilizar essas permissões estará ajudando o governo a reduzir suas emissões em relação à NDC.

Dessa forma, os direitos de emissão do sistema de comércio de emissões doméstico que não sejam utilizados pela indústria regulada (e assim sejam cancelados) podem ser considerados reduções de emissões e, assim, resultados de mitigação para os fins do artigo 6.2. Para resumir de novo: as permissões do mercado brasileiro podem ser canceladas e convertidas em ITMOs.

Suponha-se que o mercado de carbono tal qual o proposto pelo PMR Brasil (Partnership for Market Readiness) — que abrange o setor da indústria de emissão por combustão — fosse implementado. Caso o governo brasileiro faça um acordo de cooperação por exemplo com o governo da Noruega no âmbito do artigo 6.2, sempre que as indústrias reguladas conseguirem reduzir suas emissões e com isso não precisem utilizar suas permissões de emissão, essas permissões poderiam ser canceladas e convertidas em ITMOs e transferidas ao governo da Noruega com base em preço ajustado.

Alternativamente, independentemente de haver um comprador específico, o governo poderia implementar procedimentos para autorizar “conversão de permissões em ITMOs”, de modo que a transferência dos ITMOs possa ser feita diretamente pelo setor privado para os compradores internacionais.

Além disso, para alguns setores poderia se criar mecanismos de offset para fomentar a redução ou remoção de emissões, cujos créditos poderiam ser utilizados para compensação pelas indústrias reguladas pelo mercado de cap and trade. Aqui também tais créditos poderiam ser transferidos para o governo da Noruega com base no mesmo contrato.

Os (vários) desafios

É claro que existem muitos desafios práticos em se implementar um acordo desses, inclusive a garantia de lastro dos créditos: esses ITMOs só vão representar efetivamente um resultado de mitigação se houver mecanismos de compliance e fiscalização que verifiquem os inventários de emissões e garantam que as indústrias reguladas de fato deixaram de emitir aquela quantidade de GEE.

Ademais, em termos de política de precificação de carbono, um mercado de cap and trade criado com essa perspectiva de cancelamento das permissões para conversão e venda em títulos no mercado externo poderia criar incentivos perversos para o governo manter um cap elevado e uma NDC pouco ambiciosa.

Se for possível implementar um sistema nesses moldes e evitando tais falhas de mercado, tem-se uma situação de ganhos para todos os envolvidos: o governo brasileiro, as indústrias reguladas, o governo norueguês e outros governos e possíveis parcerias cooperativas, inclusive no âmbito do mercado da aviação internacional (Corsia), que está adquirindo créditos para compensação de suas emissões.

Mas, como dito, para que se possa demonstrar esses resultados de mitigação “adicionais”, ou “excedentes de NDC”, é necessário que o governo efetivamente regulamente a NDC, mensurando-a e criando um orçamento de NDC por setor.

Essa seria uma forma de garantir financiamento para o aumento de ambição da ação climática no país. E se houver a articulação de governo necessária e esforços para garantir confiança do mercado comprador na integridade ambiental de sua política de mercado de carbono, o Brasil pode se projetar para se tornar um grande fornecedor internacional de ITMOs, pois, como vimos, as possibilidades são vastas. Para que isso aconteça, é importante o engajamento do setor privado brasileiro e o fortalecimento das instituições nacionais que possam ajudar a construir essa credibilidade do sistema de mercado brasileiro.

Não há escapatória quando se trata de precificação de carbono no Brasil — esta não é uma opção, mas uma necessidade que eventualmente deverá ser incorporada pelo governo brasileiro. O artigo 6 oferece um caminho para que o Brasil estabeleça uma efetiva e robusta política climática com ganhos para o setor privado.

*Caroline Dihl Prolo é advogada na área de direito ambiental e mudanças climáticas, sócia do Stocche Forbes Advogados. É consultora jurídica do International Institute for Environment and Development (IIED) para projeto que dá suporte ao grupo dos países menos desenvolvidos nas negociações da Convenção de Clima da ONU e fundadora da Laclima – Latin American Climate Lawyers Initiative for Mobilizing Action.

(Crédito da foto: Veeterzy/Unsplash)

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