A hora H dos mercados de carbono brasileiros

Artigo escrito a quatro mãos com Caroline Dihl Prolo, também colunista do Reset.

Dez entre dez economistas defendem a precificação do carbono como a maneira mais direta e eficiente de promover a transição para a economia de baixo carbono. Mas dez entre dez advogados e administradores sabem que a eficácia de um sistema de preço sobre as emissões depende em grande parte do seu desenho e governança de implementação. 

Isso porque os mercados de carbono não são frios: eles movimentam o campo econômico e a própria sociedade. Não à toa, já vimos a oposição a um sistema de comércio de emissões derrubar uma primeira-ministra na Austrália. Na França, um pequeno aumento na alíquota do imposto sobre combustíveis levou milhares de descontentes às ruas.

No Brasil, temos projetos de lei em pauta para avançar com essa matéria. Um deles tramita em regime de urgência na Câmara dos Deputados desde a COP26, enquanto outro está em fase de apreciação na Comissão de Relações Exteriores do Senado.

O conteúdo dessas propostas basicamente prevê um sistema mandatório – o chamado mercado regulado, na forma de comércio de emissões envolvendo cerca de 15% das nossas emissões – e a organização da oferta de créditos oriundos de setores não-regulados – o mercado voluntário – por meio de infraestrutura de registro e comercialização. (Clique aqui para entender os conceitos básicos do mercado de carbono.)

Mas o Executivo, via Ministério do Meio Ambiente (MMA), recentemente propôs usar a caneta presidencial para organizar esses mercados domésticos. Isso causa preocupação, pois o tema é muito complexo e sensível para ser regulado de forma unilateral e às pressas pelo Executivo. Ainda que tal regulação via decreto possa ser desfeita, qualquer pequena intervenção pode gerar um alto custo para o setor privado. 

O atual estado das negociações para regular mercados de carbono no Brasil não se resume a uma disputa entre o #TeamProjetodeLei versus o #TeamDecretoPresidencial. No nosso sistema legal, um decreto só pode regulamentar algo que consta em lei; e uma lei fatalmente precisará ser regrada por normas inferiores, como decretos e portarias. Definitivamente vamos precisar de todos os instrumentos para implementar o preço do carbono no Brasil: do Executivo e do Legislativo.

Obrigações claras

Deixando torcidas de lado, há três grandes questões que nos preocupam quando o assunto é a regulação de emissões via mercado de carbono. 

A primeira delas é que o Ministério do Meio Ambiente tem sinalizado que não haverá precificação real de carbono pelo governo. Em declarações à imprensa e em documentos que circulam nos bastidores, o foco é exclusivo na organização da demanda voluntária por emissão de créditos de carbono, com um viés de oportunidade de geração de créditos de carbono e não de imposição de limites de emissão, o que é necessário para uma efetiva precificação de carbono. 

É crítico que se entenda que apenas incentivar a organização da demanda voluntária por emissão de créditos de carbono não resolve a externalidade negativa das nossas emissões, principalmente no segmento industrial. 

E, se não pudermos contar com um sistema de comércio de emissões nosso, isto é, nacional, o acesso e a competitividade de nossa indústria no comércio exterior será prejudicada diante de taxas de ajustes de fronteira, como em discussão na União Européia e outros países.

Nossos exportadores podem evitar esse imposto se puderem provar que um preço do carbono já foi pago durante a produção dos bens no próprio país. Além disso, globalmente, a transição dos padrões produtivos para baixo carbono é inevitável. Quanto mais cedo nossas empresas derem início à transição, mais competitivas serão no futuro. 

Assim, é essencial que sejam definidas obrigações claras para o setor industrial aumentar sua eficiência em termos de conteúdo de carbono. Tanto o Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentável (CEBDS) quanto a Confederação Nacional da Indústria (CNI), importantes representantes do setor produtivo, apoiam essa diretriz. É notório que, sem um preço de carbono instituído, nossa estratégia de desenvolvimento e de transição para zero carbono líquido ficará incompleta.

Falsa polarização

A segunda questão essencial diz respeito a uma falsa polarização que vem sendo propagada entre os mercados regulado e voluntário, como se um eliminasse o outro. A verdade é que o voluntário pode crescer em tamanho com um ambiente regulatório mínimo e favorável, que traga mais segurança jurídica para as operações. Já o regulado pode se valer da inovação tecnológica e dos offsets produzidos pelos setores não-incluídos. Portanto, o jogo deveria ser de integração, para resultar em ganha-ganha.

O terceiro ponto de atenção é o risco de que um processo regulatório sem ampla discussão com os atores de mercado resulte na criação das famosas “jabuticabas brasileiras”, isto é, mecanismos estanques e desconectados dos outros mercados por serem muito particulares e por desconsiderarem aprendizados internacionais. Esse é um risco real e que pode significar que créditos de carbono originados aqui não sejam fungíveis internacionalmente.

Nesse sentido, vale notar que o Mercado Brasileiro de Redução de Emissões (MBRE), previsto no Artigo 9 da Lei 122.187 de 2009, já era atécnico, no sentido jurídico, ao definir tais reduções de emissões como “títulos mobiliários regulados pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM)”: “título mobiliário” não é um termo definido na legislação, e não é o mesmo que “valor mobiliário”. Para colocar o MBRE em prática, mas com uma nova definição legal dos ativos, seria necessária uma alteração por meio de lei. 

Essas três questões precisam ser resolvidas – em nossa visão, por meio de processos transparentes de diálogo envolvendo a sociedade civil organizada, o setor privado, a academia e o poder público. 

Precificar o CO2 é urgente

Precificar o carbono é urgente. Justamente por isso, o processo para fazê-lo precisa ter alta qualidade, de modo que as partes afetadas reconheçam o mecanismo como legítimo e justo, e o resultado seja um cenário favorável à sua implementação. 

Sem saber se, quando e especialmente como o Brasil vai instituir um real preço de carbono, o ambiente de negócios fica repleto de incertezas – e a transição para baixo carbono, em suspenso.

Por fim, é bom lembrar que o Brasil não está sozinho: hoje há mais de uma centena de iniciativas de precificação, que cobrem mais de um quinto das emissões globais de gases de efeito-estufa.

Das taxas de carbono no Chile e Argentina ao novíssimo sistema de comércio de emissões na China (que cobre 40% das suas emissões e envolve fábricas, usinas de energia e outras instalações industriais), estão nascendo mais e mais regulações de emissões. 

Significa que estão ocorrendo processos negociados também nesses países para induzir empresas a internalizar o custo de suas emissões, mudando a lógica das decisões sobre produção.

Quanto mais fortes, estáveis e eficientes se tornarem as regulações de preço de carbono, maiores as chances de que se imprima um efeito sistêmico de descarbonização sobre as economias, como esperado por todos os que defendem a precificação mundo afora.