A estrada aberta em Belém: rumo à implementação do Acordo de Paris

I. Entendendo o crescimento das emissões globais

A lição a ser tirada de mais de três décadas de esforços multilaterais contra o aquecimento global e dez anos das metas do Acordo de Paris é clara.  A economia global vem silenciosamente se tornando menos intensiva em carbono, mas, ainda assim, as emissões de gases de efeito estufa continuam subindo.

Não há contradição nisso. Trata-se do desafio central da transição climática em um mundo de padrões de vida ascendentes: estamos descarbonizando, mas o crescimento econômico ainda supera esse progresso. Os resultados climáticos não dependem de a descarbonização estar ocorrendo, mas sim de ela acontecer mais rapidamente que o crescimento combinado da população e da renda per capita.

A aritmética é simples e inexorável. A taxa de crescimento das emissões é igual à soma da taxa de crescimento do PIB e da taxa de variação da intensidade de carbono, definida como emissões por unidade de produto. Se o PIB cresce mais rápido do que cai a intensidade de carbono, as emissões aumentam.

Foi exatamente isso que ocorreu desde 1990, como mostra a tabela abaixo. Ela evidencia que o mundo conseguiu manter as emissões crescendo mais lentamente do que o produto  graças, em grande medida, ao aumento da eficiência energética; mas não alcançou o nível necessário para estabilizar as temperaturas globais definidas no Acordo de Paris.

O padrão geográfico das emissões de carbono

Por trás dessa média global existem três regimes muito distintos de economia e emissões: China, economias desenvolvidas e mercados emergentes e em desenvolvimento excluindo a China (EMDEs, na sigla em inglês) ilustrados na tabela abaixo [Nota: A tabela contém estimativas aproximadas, utilizando agregações feitas com critério a partir de várias bases de dados.

Taxas Médias Geométricas Anuais de Crescimento, 1990–2023 (% ao ano)

	População	PIB	Emissões (CO2e)
Desenvolvidos	0,35	1,7	– 0,25
China	0,50	8,0	5,8
EMDEs	1,20	3,8	2,0

Nenhum país impactou a trajetória recente do carbono global como a China. Desde 1990, sua economia cresceu a taxas anuais próximas de dois dígitos, enquanto o crescimento de suas emissões ficou perto de 6% ao ano. Contudo, a diferença entre esses números implica uma impressionante queda anual de mais de 2% na intensidade de carbono.

Assim, a China vem se descarbonizando rapidamente, a eficiência energética avançou e a matriz elétrica diversificou-se rapidamente. O uso de energia por unidade de produto despencou. Mas a escala domina a eficiência: o resultado é crescimento mais limpo, porém ainda com emissões crescentes.

As economias industrializadas contam outra história. Desde 1990, seu PIB conjunto cresceu cerca de 1,75% ao ano, enquanto suas emissões territoriais caíram levemente, algo como 0,25% ao ano pelo efeito de fatores conhecidos: baixo crescimento populacional, “desindustrialização”, ganhos de eficiência energética e substituição do carvão ao longo deste século. Mas com importante ressalva: parte dessa redução decorre da transferência de indústrias intensivas em carbono para países mais pobres – sobretudo a China –,  não de sua eliminação. O carbono foi deslocado geograficamente tanto quanto foi destruído tecnologicamente.

Mas é nas EMDEs que está o verdadeiro desafio. No agregado, essas economias cresceram rapidamente, entre 3% e 4% ao ano desde 1990. Suas emissões cresceram mais lentamente, indicando a redução proporcional mais acelerada da intensidade de carbono entre todos os blocos, acima de 2% ao ano, em média.

Isso não surpreende. Em perspectiva histórica, países retardatários tendem a adotar tecnologias mais eficientes ao investir em capital novo. Seus sistemas elétricos incorporaram gás natural e renováveis mais cedo. O estoque de capital mais jovem embute maior eficiência energética.

Ainda assim, as emissões absolutas continuam acelerando. Populações crescem mais rápido que no mundo rico. A urbanização se intensifica. A demanda industrial aumenta. Assim como a China, esse grupo se descarboniza rapidamente em termos relativo, mas ainda impulsiona as emissões globais para cima em termos absolutos.

Florestas e emissões globais de carbono

Outra dimensão da contabilidade de emissões é a absorção líquida de CO2 pelas florestas. As estatísticas acima cobrem emissões antropogênicas – principalmente de energia urbana, industrial e de transportes –, mas excluem aquelas decorrentes do uso da terra, mudanças no uso da terra e florestas (LULUCF, no jargão da ONU), impulsionadas pelo desmatamento e parcialmente compensadas pela regeneração florestal.

Essas séries históricas não são totalmente confiáveis, mas sua ordem de grandeza é amplamente aceita como sendo cerca de 10% do total global e estão em tendência de queda, refletindo o crescimento florestal de longo prazo nos países desenvolvidos e o declínio da madeira como fonte primária de energia no mundo em desenvolvimento.

Como nas emissões de energia fóssil, o LULUCF conta também três histórias distintas: nos países desenvolvidos, constitui um sumidouro líquido; na China, está próximo do equilíbrio ou ligeiramente negativo; nos EMDEs, é inequivocamente uma fonte líquida, dominada pelo desmatamento tropical.

II. Uma estratégia climática para a próxima década

Dessa leitura da origem e composição do crescimento das emissões emergem três implicações políticas centrais.

Primeiro, só a eficiência energética não sustentará mais a transição. Os ganhos marginais serão menores e mais caros. A substituição de combustíveis fósseis por eletricidade limpa deve liderar a queda da intensidade de carbono mundial.

Segundo, o desmatamento líquido, embora menor do que no passado, continua sendo uma fonte relevante de emissões, além de vital para a vida no planeta. Proteger florestas, especialmente tropicais, é objetivo central da estratégia climática.

Terceiro, e talvez o mais importante, o centro geográfico das emissões futuras se deslocou. O resultado climático será determinado muito menos nos países desenvolvidos, e muito mais pelo mundo em desenvolvimento.

Entretanto, a China cruzou um limiar estrutural: com elevada poupança interna, escala industrial e capacidade tecnológica, pode continuar descarbonizando por impulso próprio.

Já o bloco EMDE é diferente. Ali ocorrerá a maior parte do crescimento populacional e substancial investimento em novas infraestruturas de impacto climático, exigindo financiamento capaz de reduzir drasticamente a intensidade de carbono e, simultaneamente, lidar com a crescente necessidade de adaptação.

Entretanto, apesar das inovações recentes em finanças climáticas, a poupança doméstica desses países está muito aquém do necessário. Até 2035, a necessidade anual de financiamento externo para energia limpa, transição e adaptação deve atingir US$ 1,3 trilhão, segundo relatório do IHLEG, um grupo independente de economistas liderado pelo britânico Nicholas Stern, endossado pela ONU em Baku.

Mas os números recentes do IHLEG também deixam claro que recursos públicos estrangeiros são absolutamente insuficientes. Bancos multilaterais enfrentam limites de capital. A ajuda oficial dos países ricos está estagnada, e a questão climática, na mudança sísmica da geopolítica do século, perde prioridade. A conclusão inevitável é que o capital privado estrangeiro terá de assumir papel muito maior.

Isso define a terceira prioridade da politica climática: elevar os fluxos privados internacionais para as EMDEs em nada menos do que 16 vezes na próxima década, cobrindo pelo menos metade dos US$ 1,3 trilhão.

III. O mercado internacional de capital e os limites do financiamento privado

A realidade é menos animadora. Estudo recente mostra que o acesso dos países em desenvolvimento ao financiamento disponível nos mercados de capital em larga escala é pequeno e extremamente desigual. Apenas um grupo restrito de EMDEs com classificação de crédito próxima ao grau de investimento consegue captar altos volumes de recursos.

Esses países podem atrair capital estrangeiro com programas nacionais bem desenhados e esquemas de mitigação de risco. Mas os países mais pobres – tipicamente sem country rating ou com avaliações muito abaixo do grau de investimento – enfrentam realidade oposta. Isso vale também para a maioria dos projetos de adaptação, que geram pouca ou nenhuma receita privada. Nesses casos, o financiamento dito concessional não complementa o mercado – ele é pré-condição para que o financiamento exista.

A solução proposta pelos autores é o compartilhamento direcionado de riscos. Governos doadores e bancos multilaterais devem usar seu capital escasso como camadas de absorção de perdas, calibradas ao risco de cada país e de cada projeto.

Nos maiores emergentes, esquemas de blended finance já existem e poderiam ser ampliados. como o EcoInvest, do Brasil, ou o Reinvest+, do BID. Esses países, em geral maiores, cobrem cerca de dois terços das emissões do mundo em desenvolvimento e, portanto, são cruciais.

Mas, para a enorme maioria dos países de baixa renda, os instrumentos necessários são mais complexos: fundos intermediários apoiados multilateralmente e dependentes de contribuições soberanas dos países ricos. Só que, no atual cenário fiscal dessas economias, grandes aumentos de aporte parecem politicamente improváveis, mesmo se remunerados a taxas de “risco zero”.

A conclusão do estudo citado acima é direta: o uso dos mecanismos mais sofisticados de de-risking não será suficiente. O financiamento da transição em cerca de uma centena de países sem acesso aos bolsos mais fundos dos mercados internacionais de capital terá que ser feito com substancial ajuda de novas fontes públicas de recursos externos – taxas especiais, novas emissões de Direitos Especiais de Saque do FMI, redirecionamento de subsídios fósseis – e, sobretudo, um mercado global integrado de carbono.

A importância do retorno dos mercados de carbono

Créditos internacionais de carbono eram centrais no financiamento Norte–Sul sob o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo do Protocolo de Kyoto. Seu sucessor — o Artigo 6 do Acordo de Paris — demorou anos para se tornar operacional, mas o impasse finalmente começou a se desfazer.

Decisões tomadas em Baku para acelerar a implementação do Artigo 6, combinadas com a rápida difusão de sistemas nacionais de comércio de emissões, sugerem uma possível revitalização dos mercados globais de carbono.

Esse movimento foi reforçado pela proposta do Brasil de criar uma Coalizão Global Aberta para harmonizar padrões entre os diversos mercados nacionais. A proposta recebeu apoio de jurisdições-chave, como UE e China. Se integrada ao Artigo 6, ela abre um caminho plausível para um mercado internacional de carbono capaz de transformar o financiamento climático.

Isso é decisivo porque a precificação do carbono aumenta os retornos diretos dos projetos de transição nos EMDEs. E, ao ampliar a rentabilidade, potencializa o impacto dos instrumentos de blended finance, reduzindo o custo de capital e liberando investimentos muito maiores.

IV. O legado da COP 30: as três estradas de Belém

Os debates em Belém ocorreram sob a Presidência brasileira com o objetivo declarado de fazer da COP 30 a “COP da implementação”. A premissa era que a transição é urgente e que os obstáculos não estão mais na tecnologia ou na arquitetura institucional multilateral, mas na vontade política das grandes coalizões e nas dificuldades inerentes ao sistema de decisão por consenso da ONU.

O comunicado oficial de encerramento anunciou um “avanço político”, com o lançamento de três processos paralelos guiados pela Presidência brasileira, alinhados aos temas centrais deste texto:

1. A transição para uma economia livre de combustíveis fósseis, de forma justa, ordenada e equitativa.
2. Um Roteiro de Florestas e Clima para deter e reverter o desmatamento.
3. Um pacote integrado de aceleração de planos nacionais de mitigação e adaptação nas economias em desenvolvimento, que fundamentará as demandas de financiamento climático, já um dos itens centrais da agenda de Belém, na direção do objetivo de $1.3 trilhões

Este último mandato foi formalizado pela chamada “Decisão do Mutirão”, um documento público que enfeixa um conjunto de decisões sintetizadas no Global Implementation Accelerator.

O processo definido no documento estabelecerá um programa de trabalho de dois anos sobre financiamento climático, incluindo o Artigo 9.1 do Acordo de Paris, que determina que países desenvolvidos devem fornecer recursos financeiros para apoiar países em desenvolvimento em mitigação e adaptação, em continuidade às obrigações assumidas na Convenção.

Este trabalho, uma vez concluído antes da COP 31, em Antalya (Turquia), deverá, ainda segundo a Decisão, servir como um roteiro para alcançar o objetivo do US$ 1,3 trilhão anuais, concluindo o unfinished business do chamado Roadmap de Baku a Belem.

Agora, começa o segundo ato da Presidência brasileira.